L’enjeu de la concurrence en France, le cas des services

Dans le débat public, la concurrence est parfois parée de toutes les vertus ou perçue au contraire comme source de tous les maux. Elle correspond très simplement au jeu auquel se livrent différentes entreprises sur un même marché pour fournir un bien ou un service à une demande elle-même plus ou moins diversifiée. L’amélioration des conditions de concurrence constitue un outil de politique économique, qui traduit en termes concrets les principes de liberté du commerce et de liberté d’entreprendre. Elle peut conduire à la baisse des coûts et des prix, à l’amélioration de la qualité et de la variété de la production et, dans certains cas, à un surcroît d’innovation. Elle nécessite un encadrement par la puissance publique, qu’exercent notamment des autorités de la concurrence. Son importance au bon fonctionnement des marchés et de l’économie en général, notamment son caractère libre et non faussé, a conduit à l’inscrire dans les traités européens, selon des formulations reprises sans discontinuité depuis le traité de Rome de 1957.

Pour les biens échangeables, le plus souvent industriels et agricoles, ouverts au commerce international, la concurrence s’exerce fréquemment à l’échelle mondiale ou au moins européenne. Dès lors, la position et la spécialisation de l’industrie française se retrouvent dans les échanges commerciaux internationaux : exportatrice dans l’aéronautique par exemple, importatrice pour les produits de l’habillement. L’importance de la concurrence sur les marchés des services, souvent locaux, a fait l’objet d’une attention plus récente des pouvoirs publics. Avec les services publics (éducation, santé, justice, sécurité…), ils sont étroitement imbriqués avec l’activité de production de marchandises. Le bon fonctionnement de la concurrence dans ces secteurs est également essentiel pour qu’ils ne bénéficient pas de rentes indues qui, en poussant les prix vers le haut, pénaliseraient les secteurs plus exposés à la concurrence internationale.

La compétitivité de la France – et donc sa capacité à fournir un meilleur niveau de vie et des emplois à la population – est ainsi largement dépendante du bon fonctionnement des marchés des services. Des réformes visant à l’améliorer peuvent être envisagées afin de poursuivre deux objectifs principaux : d’une part, limiter les hausses des prix dans certains secteurs, qui érodent à la fois les gains de compétitivité et de pouvoir d’achat ; d’autre part, favoriser l’augmentation de la productivité, qui est gage de croissance et de gains de pouvoir d’achat sans inflation, dans un contexte où cette productivité augmente moins vite que par le passé dans les secteurs de services.

Un déficit global de concurrence dans les services

À un niveau très général, en ne distinguant qu’entre industrie et services, on constate qu’en France, à la différence de l’Allemagne, les prix ont fortement augmenté dans ce deuxième secteur depuis 2000 : de 25 % contre 1 % pour l’industrie hors construction (graphique 1).

Si ce dynamisme des prix s’observe dans la plupart des activités de services, à l’exception du secteur de l’information-communication (graphique 2), quatre types d’activités de service ont connu des hausses de prix particulièrement fortes en France dans les 15 dernières années :

• les activités immobilières (plus de 35 % depuis 2000, en lien avec la hausse des prix de l’immobilier),
• l’hébergement et la restauration (plus de 40 %),
• les « activités juridiques, comptables, de gestion, d’architecture, d’ingénierie, de contrôle et d’analyses techniques », et
• les « activités de services administratifs et de soutien » (près de 40 %).

Quand on compare à l’Allemagne, des sous-secteurs comme les télécommunications, les transports et l’entreposage, la réparation d’automobiles et de motocycles, les activités pour la santé, les activités des ménages employeurs ressortent également (graphique 3). Même si les prix n’y ont pas autant augmenté que dans les secteurs précédents, ils y ont été beaucoup plus dynamiques en France qu’en Allemagne, où ils ont parfois baissé sur la période. Cette dynamique résulte en partie de la forte modération salariale dont a fait preuve l’Allemagne au cours des dernières années. À cet égard, des modifications sont probablement en cours, liées notamment à l’instauration d’un salaire minimum en Allemagne, mais il est trop tôt pour en apprécier pleinement les effets.

Cette analyse fournit une première grille pour repérer des secteurs susceptibles de présenter un déficit de concurrence, et donc d’être de bons candidats pour des réformes sectorielles. Les secteurs et activités ainsi identifiés recoupent très largement ceux sur lesquels des réformes sont préconisées pour la France par les institutions internationales (Fonds monétaire international – FMI, Commission européenne, organisation de coopération et de développement économiques – OCDE notamment) et par différents rapports. Une recension de ces recommandations conduit en effet à identifier les activités suivantes :

• les professions du chiffre (comptables, audit…),
• les professions de santé (soins infirmiers à domicile, transport sanitaire, pharmacie),
• les plateformes portuaires,
• les hôtels, cafés, restaurants,
• le commerce, soumis aux commissions départementales d’aménagement commercial,
• le commerce des pièces détachées automobiles,
• le transport routier,
• les architectes.

Limiter les augmentations de prix et améliorer la productivité

Les principaux leviers permettant d’améliorer le jeu concurrentiel sont les suivants :

• la pression concurrentielle sur les marges, afin de réduire les niveaux de prix excessifs qui seraient liés à des situations de rente ; la bonne diffusion d’information sur la qualité et sur les prix s’inscrit dans cette logique ;
• la limitation des barrières à l’entrée pour favoriser l’adoption des innovations ;
• la facilité des sorties (faillites notamment) pour faire place aux producteurs plus efficaces ;
• la mobilisation de financements pour favoriser la réallocation des ressources.

Au-delà de mesures spécifiques à chaque secteur, des mesures transversales qui touchent différents secteurs s’inscrivent également dans cette logique tendant à augmenter la liberté d’action des acteurs économiques. Elles constituent autant de mises en œuvre concrètes des leviers décrits précédemment :

• la révision des qualifications exigées pour certains actes et procédures, comme la certification de documents, copies authentiques, etc. dont la réalisation est réservée à certaines professions ou comme les qualifications exigées pour certains services professionnels [1] ;
• l’ouverture de la possibilité d’action collective (« class action ») par les petites et moyennes entreprises (PME) à l’encontre de leurs fournisseurs (ou distributeurs) comme la loi le permet désormais pour les particuliers via les associations de consommateurs ;
• la révision des codes de déontologie et ordres professionnels, pour favoriser la concurrence en limitant les barrières à l’entrée ;
• la suppression de l’adhésion obligatoire à la chambre de commerce financée par la taxe ;
• la suppression des interdictions légales de publicité et l’autorisation de toutes formes juridiques pour les professions réglementées, comme les professions du droit, du chiffre, les architectes, les pharmacies et les professions de santé ;
• la réduction du caractère limitatif des baux commerciaux sur le type d’activité ;
• la suppression des clauses de réévaluation automatique des prix dans les contrats privés, comme, par exemple, la réévaluation glissante des frais de syndic indépendamment de l’inflation ;
• l’affichage de paniers de prix standards pour les services dont les diverses options tarifaires ne permettent pas une comparaison des prix, par exemple pour les services bancaires, les services téléphoniques et les mutuelles, afin d’accroître la transparence de l’information.

Les actions législatives récentes visant à améliorer la concurrence

La loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques du 6 août 2015, dite loi « Macron », constitue la dernière loi en date visant à améliorer les conditions de concurrence sur différents marchés des services. Elle s’inscrit en partie dans la suite de lois antérieures qui visaient également cet objectif, par exemple la loi de modernisation de l’économie, adoptée en 2008. Deux champs d’application de la loi peuvent être mentionnés à titre d’exemple.

La loi a notamment conduit à libéraliser le transport régulier interurbain de voyageurs par autocar en France pour toute liaison supérieure à 100 kilomètres. Début octobre, près de 5 millions de passagers ont été transportés sur ces nouvelles liaisons, au nombre de 1 100 environ, qui n’ont pas d’alternative directe en transport collectif terrestre pour la moitié d’entre elles. Ce dernier point traduit l’élargissement de l’offre de transport résultant des autocars, sans cannibalisation avérée de l’offre ferroviaire. Cette ouverture à la concurrence a permis au consommateur de bénéficier d’offres peu onéreuses, dont les tarifs sont plus bas que les offres ferroviaires classiques ou de covoiturage. Le nombre d’opérateurs est passé de 5 à 3 en moins d’un an, correspondant à une rationalisation de l’offre sur un marché très concurrentiel. Cette évolution traduit l’adaptation progressive des conditions de concurrence, après le choc lié à la libéralisation du marché.

Un second champ de réforme portée par la loi Macron est celui des professions réglementées, dont l’entrée en vigueur est intervenue au 1^er mars 2016. Elle prévoit des baisses des tarifs de certaines professions réglementées, notamment les greffiers des tribunaux de commerce, des notaires et des huissiers de justice, le développement de l’interprofessionnalité pour les professions du droit et du chiffre, au sein de sociétés pluri-professionnelles d'exercice, ainsi qu’une liberté d’installation accrue des professions réglementées du droit, dans certaines zones.

Ces modifications législatives illustrent à la fois le nombre de barrières à l’entrée et de restrictions de concurrence qui peuvent exister mais également le niveau de détail dans lequel elles doivent entrer, pour tenir compte de conditions de concurrence différentes sur le territoire ou des risques de dégradation de l’offre, en l’absence de contrôle. Il s’agit donc dans tous les cas de libéralisation partielle, visant à corriger des défauts du jeu concurrentiel tout en limitant les effets secondaires.

Un exemple atypique de l’impact de la concurrence : le secteur des télécommunications

Le secteur des télécommunications fait l’objet d’une régulation par une autorité administrative indépendante, l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep). Cette intervention de la puissance publique traduit une caractéristique économique des réseaux de télécommunication : la présence de segments consistant en des monopoles naturels, goulots d’étranglement contrôlés par une entreprise, qu’il serait très inefficace de dupliquer, et pour lesquels l’application des règles générales de concurrence ne serait pas souhaitable. Cette situation correspond également à celle qui prévaut pour les marchés de l’énergie ou pour le secteur ferroviaire.

Historiquement gérés en France par des monopoles publics, ces secteurs ont été progressivement ouverts à la concurrence, dans un mouvement engagé à l’échelle européenne et depuis 1998 en France dans le cas des télécoms. Cette ouverture des segments de marché sur lesquels la concurrence peut jouer s’accompagne d’un accès aux « infrastructures essentielles » qu’il serait inefficace de répliquer, ainsi que d’obligations de service universel, pour assurer les missions de service public (couverture du territoire, péréquation tarifaire, tarifs sociaux par exemple). C’est ainsi que France Télécom, devenu Orange, a dû ouvrir l’accès à une partie de son réseau (la boucle locale correspondant au dernier kilomètre jusqu’à l’abonné) à des opérateurs concurrents.

Cette concurrence a favorisé le rééquilibrage des prix par rapport à la structure de coûts, sous la forme d’une hausse de l’abonnement et d’une baisse du coût des communications, jusqu’à conduire au développement des offres dites « illimitées », qui reflètent le coût marginal pratiquement nul des communications téléphoniques ou par internet. Elle a aussi favorisé l’innovation, notamment le développement des « box » ADSL et des offres multiservices (« triple play » : offre regroupant téléphone, télévision et haut débit), qui ont structuré le développement de l’internet à haut débit en France.

Dans le cas des marchés mobiles, la dynamique concurrentielle est différente. Du fait de la rareté des fréquences disponibles, il est nécessaire d’attribuer un nombre limité d’autorisations d’usage, qui font l’objet d’une redevance. En 2001, seules 3 des 4 licences 3G disponibles avaient été attribuées, la dernière licence n’ayant pas trouvé preneur au prix fixé à l’époque (619 millions d’euros). Le marché de la téléphonie mobile en France a donc pris la forme d’un oligopole à trois opérateurs, sans possibilité d’entrée. Il en est résulté un marché peu concurrentiel, se traduisant notamment par des prix élevés, des offres peu attractives à l’attention des clients à faible consommation et des marges importantes. Cette situation concurrentielle insatisfaisante a été renforcée par l’entente illicite mise en place par les opérateurs, sous la forme d’échange d’informations sur leurs parts de marché respectives. Malgré l’imposition d’une sanction record à l’époque de 534 millions d’euros par l’Autorité de la concurrence, la situation concurrentielle a peu évolué jusqu’à récemment.

Avec l’attribution d’une quatrième licence, le marché a alors connu une modification radicale à partir de janvier 2012. En quelques années, les prix des offres mobiles ont connu une baisse de près de 50 % alors que le volume des communications augmentait de 50 %. Le marché s’est également transformé avec le fort développement des offres sans engagement et sans terminal subventionné par l’opérateur. Les consommateurs ont été les grands gagnants de cet accroissement de la concurrence, tandis que les revenus des opérateurs baissaient d’environ 25 % entre 2011 et 2015. Cette réorganisation spectaculaire est une illustration, sur un marché bien particulier car régulé, des effets substantiels d’un accroissement de la concurrence.

Les transformations liées au numérique

Le panorama de la concurrence dans les services en France connaît des évolutions récentes importantes en lien avec le numérique. Comme il a été indiqué précédemment, les questions de certification des professionnels, la disponibilité d’information sur les tarifs et les barrières à l’entrée liées à un numerus clausus constituent autant de restrictions à l’exercice de la concurrence qui peuvent être revisitées à l’ère numérique. Sans prétendre tracer un tableau complet des transformations des conditions de concurrence en lien avec le numérique, on peut en souligner quelques caractéristiques à partir d’exemples.

Le marché des taxis constitue l’un des exemples emblématiques des professions réglementées, où des réglementations inadaptées donnent lieu à des inefficacités. La capacité des pouvoirs publics à modifier l’organisation de ce marché reste limitée, comme en témoignent les rapports appelant à modifier le régime applicable, depuis le rapport Armand-Rueff de 1960 jusqu’au rapport Attali en 2008, sans modification significative du contingentement du nombre de licences de taxis.

La situation a récemment fortement évolué avec le développement accéléré des véhicules de transport avec chauffeur (VTC). Le développement de cette offre complémentaire à l’offre de taxi traditionnelle repose notamment sur l’exploitation des technologies numériques qui simplifient les transactions et résolvent les problèmes inhérents à cette activité : localisation de l’offre et de la demande et rapprochement optimisé des deux, suivi du trajet, qualité de la conduite et du service, transaction, qui tous peuvent être contrôlés par les outils numériques (smartphones du client et du chauffeur connectés à une plateforme). Sans négliger les questions fiscales ou sociales posées par ces nouvelles organisations, on se bornera ici à noter la capacité des outils numériques à lever nombre de barrières à l’entrée sur des marchés traditionnels.

Un second exemple concerne le marché de l’hébergement touristique. Dans ce cas, le développement de plateformes de réservation en ligne a permis d’augmenter fortement l’offre, en diminuant drastiquement les frais de transaction et en apportant des assurances, notamment sur le paiement, aux parties prenantes. Cette augmentation de la concurrence vis-à-vis des hôtels et de l’hébergement traditionnel soulève là encore des questions fiscales et réglementaires. Sans se prononcer sur ces débats, toujours en cours, on se limitera une fois de plus à noter que les outils numériques permettent d’élargir l’offre en mettant sur le marché des services auparavant inaccessibles, du fait des coûts de transaction trop élevés, comme le temps passé à identifier avec qui faire affaire et s’assurer de sa réputation.

Alors que les développements concurrentiels traditionnels venaient d’une modification réglementaire (cas de la libéralisation des autocars) ou de l’entrée d’un nouvel acteur (téléphonie mobile, nécessitant des investissements matériels conséquents), les modifications des conditions de concurrence liées au numérique proviennent surtout de l’extension spectaculaire des capacités de transaction. Elles permettent à de nouvelles solutions pour fournir un service et à de nouveaux « modèles d’affaires » d’émerger. C’est ainsi que le covoiturage devient un concurrent crédible, sur certains trajets, du transport ferroviaire. Cette pression concurrentielle nouvelle a conduit la SNCF à compléter ses offres en proposant des solutions « de porte à porte » incluant le transport routier en début ou fin de voyage.

***

La situation concurrentielle de secteurs longtemps considérés comme protégés de la concurrence internationale connaît des évolutions contrastées du fait notamment d’évolutions réglementaires et technologiques. Si les dernières années se sont traduites par des augmentations des prix, notamment par rapport à l’Allemagne, ce qui a contribué à creuser un écart de compétitivité avec la France, des évolutions législatives et réglementaires ont conduit dans certains domaines à des évolutions parfois spectaculaires des conditions de concurrence (télécoms, transport aérien). Au-delà des prix, les modifications des conditions de la concurrence se sont également traduites par des améliorations visibles de la qualité du service et le développement de nouveaux services (autocar). Enfin, parce que la prestation de services repose souvent sur des questions de confiance, de rencontre entre l’offre et la demande, de qualité du service, donc d’une utilisation stratégique de certaines informations, la transition numérique en cours contribue d’ores et déjà à en modifier substantiellement l’organisation dans des secteurs jusque-là peu bousculés par la concurrence : taxis, hôtels, enseignement et demain probablement la santé.

Graphique 1
Industrie et Services : prix de la valeur ajoutée

France

Type d'image: 

Libre

graphique-1-1-aussilloux-janin.jpg, par fcausse

Allemagne

Type d'image: 

Libre

graphique-1-2-aussilloux-janin.jpg, par fcausse

Base AMECO

Graphique 2
Services principalement marchands - Prix de la valeur ajoutée

Type d'image: 

Libre

graphique-2-aussilloux-janin.jpg, par fcausse

Source : INSEE, comptes nationaux, nomenclature niveau A10

Graphique 3
Évolution des prix en France par rapport à l’Allemagne dans les services et l’industrie (2000 – 2011)

Type d'image: 

Libre

graphique-3-aussilloux-janin.jpg, par fcausse

Source : OCDE, base STAN Industrie et Services

[1] Sur ce dernier point, la comparaison avec l’Allemagne est plutôt favorable à la France.

 Se procurer la publication sur le site de La Documentation française