Le premier acterait un retour aux principes d’origine, assortis de dispositifs complémentaires pour assurer la crédibilité de la règle stricte de non-solidarité des pays sur leurs dettes publiques respectives. Il permettrait de rétablir la souveraineté budgétaire des États membres, mais avec le risque que cela conduise à des crises de finances publiques plus fréquentes et plus coûteuses. Le deuxième modèle, qui passerait par une intégration budgétaire renforcée et une part de coresponsabilité sur les dettes publiques, apporterait la stabilité mais supposerait de placer la souveraineté budgétaire des parlements nationaux sous le contrôle d’un échelon législatif européen. Une troisième voie consisterait à décliner à l’échelle de la zone euro le modèle américain : la fonction de stabilisation macroéconomique serait assurée par un budget commun mais les États membres resteraient seuls responsables de leurs dettes, en contrepartie d’une plus grande latitude dans la définition des orientations budgétaires nationales.
Plusieurs fois menacée d’éclatement depuis 2010, la zone euro a réagi en étoffant au fil de l’eau son architecture. Pour venir en aide à la Grèce, puis à d’autres pays, elle s’est dotée en 2012 d’un mécanisme d’assistance financière (le Mécanisme européen de stabilité – MES) afin d’éviter une faillite désordonnée que le système financier européen n’aurait pas été en mesure d’absorber. N’ayant pas pu empêcher l’accumulation de dettes publiques, elle a renforcé le processus de discipline budgétaire, en particulier le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) dont les règles ont été précisées et dont le dispositif de sanction a été renforcé, moyennant cependant une complexité accrue. Elle s’est également dotée d’un outil destiné à identifier, prévenir et corriger les déséquilibres macroéconomiques, reconnaissant ainsi qu’elle n’avait pas assez prêté attention aux divergences économiques à l'intérieur de la zone ; cependant le mécanisme correspondant n’a pas été activé. La création de l’Union bancaire, décidée en 2012, est venue parachever cette nouvelle architecture institutionnelle. Cette réforme d’ampleur, mais encore inachevée, consiste à doter l’euro d’une infrastructure intégrée de supervision et de résolution des faillites bancaires afin d’éviter qu’en cas de crise les banques nationales n’entraînent les États dans leur chute.
Ce faisant, la zone euro s’est progressivement éloignée de la répartition initiale des tâches en son sein. La politique monétaire, confiée à une banque centrale unique et indépendante, devait permettre d’assurer la stabilisation macroéconomique en cas de choc symétrique (affectant tous les pays de la même manière). En cas de choc asymétrique, les budgets nationaux devaient être libres d’agir, avec pour contrainte un déficit public annuel qui ne pouvait être supérieur à 3 % du PIB[1]. Il revenait aux États de s’assurer que le niveau du déficit en temps normal et celui de la dette publique ne les priveraient pas de marges de manœuvre en cas de besoin. La clause dite de « non-renflouement » du Traité de Maastricht, qui exclut la coresponsabilité sur la dette publique entre États membres, mais qui était largement interprétée comme écartant toute assistance financière à un État en cas de difficulté d’accès au marché obligataire, devait permettre à la discipline de marché d’exercer une force de rappel si les orientations d’un pays enaçaient sa solvabilité budgétaire.
Si les réformes entreprises depuis 2010 ont permis à la zone euro de préserver jusqu’ici son intégrité, c’est au prix d’une architecture désormais incohérente. En ayant choisi de porter assistance aux États en difficulté et en excluant la possibilité d’un défaut, elle a rendu légitime le renforcement de la discipline budgétaire. Mais nombre d’États membres sont empêchés par l’application de ces règles de soutenir leur économie, ce qui menace leur capacité à faire front en cas de crise d’ampleur. La logique maastrichtienne, celle de laisser à l’échelle nationale une capacité de stabilisation en cas de choc asymétrique, est désormais de facto inopérante dans plusieurs pays. L’expérience récente montre également que l’action de la politique monétaire peut, en certaines circonstances, nécessiter un soutien simultané par la politique budgétaire. Cela conduirait cependant à une éventuelle non-application des règles budgétaires. Pour résumer, le cadre d’action initialement envisagé pour la politique budgétaire est dépassé, alors même qu’il est indispensable pour garantir la résilience de la zone face aux crises.
Pour n’avoir pas fondamentalement révisé l’équilibre de Maastricht, les réformes récentes l’ont privé de sa cohérence sans résoudre les problèmes fondamentaux qui le minent. Si la zone euro est à la peine, c’est aussi parce qu’elle a atteint les limites de ce qui pouvait être fait sans reposer la question du paradigme institutionnel à la base de son fonctionnement.
Pour sortir de cet équilibre instable et s’orienter vers une architecture plus solide, les États membres vont devoir repenser le compromis de Maastricht et clarifier les termes du contrat passé entre eux.
Le choix peut se résumer par la réponse apportée à deux questions qui déterminent l’architecture d’ensemble :
- Les États membres sont-ils disposés à se conformer aux règles de discipline budgétaire fixées en commun ? Si oui, sont-ils également prêts à assumer une forme de solidarité collective sur leurs dettes publiques ? Ou bien préfèrent-ils une stricte responsabilité de chacun sur sa propre dette ?
- Les États membres estiment-ils nécessaire de parvenir à une stabilisation macroéconomique de la zone euro dans son ensemble ? Si oui, souhaitent-ils que celle-ci soit assurée de façon centralisée, via un budget commun, ou au contraire de façon décentralisée, via une coordination des budgets nationaux ?
La position de la France n’est pas exempte d’ambiguïté et de contradictions. Le plaidoyer constant, tous gouvernements confondus, en faveur d’un concept vieux de vingt-cinq ans et pourtant toujours flou, le « gouvernement économique », n’est plus à la hauteur des enjeux actuels. Pour espérer jouer un rôle marquant dans le débat sur l’avenir de l’euro elle doit d’abord se positionner face à ces choix stratégiques et, une fois l’option choisie, assumer l’ensemble des contraintes que celle-ci emporte pour en préserver la cohérence d’ensemble. C’est seulement sur la base d’une clarification des préférences françaises qu’un dialogue pourra s’engager avec Berlin et les autres États membres.
Par ailleurs, aucune des options ne pourra être mise en oeuvre sans avoir traité le problème des dettes héritées du passé, notamment en raison de la crise financière. Ce problème est en partie responsable des blocages qui empêchent la zone euro d’avancer vers une architecture cohérente. La tentation de traiter d’abord cet obstacle est certes légitime, mais parce qu’elle focalise les discussions sur des jeux à somme nulle, elle a toute chance de mener à une impasse. Il faut au préalable définir les caractéristiques du régime permanent : c’est seulement sur la base d’un accord-cadre sur l’objectif qu’il sera possible de résoudre le problème des dettes accumulées.
Auteurs
