Des marges de manœuvre locales pour des politiques plus efficaces
L’existence de marges de flexibilité dans les territoires pour la mise en œuvre des dispositifs d’emploi et de formation professionnelle apparaît déterminante pour l’efficacité de ces politiques. Si notre pays présente des performances jugées moyennes à cet égard, la comparaison internationale montre aussi que la complexité du fameux « mille-feuille institutionnel » n’est pas propre à la France. De ce point de vue, les travaux ne permettent pas de dégager de corrélation nette entre degré de centralisation des politiques et flexibilité dans leur mise en œuvre au niveau local. Des systèmes régionalisés présentent parfois des degrés de flexibilité moindres.
L’expérience internationale révèle ainsi que la flexibilité dépend moins de la répartition formelle des compétences entre différents échelons de gouvernance que de l’existence de marges de manœuvre effectives au niveau local dans la prise de décision, dans la conception des programmes, leur financement, le choix des publics cibles, la définition des indicateurs de performance ou même encore les modes d’organisation et de coordination entre institutions et parties prenantes locales.
Ainsi, l’OCDE souligne que des pays avec une structure unitaire de l’État parviennent parfois à offrir un degré de flexibilité considérable dans la gestion locale des mesures, comme c’est le cas en Finlande et au Danemark. Les États-Unis, y parviennent également, bien qu’ils présentent une gouvernance plus complexe, reposant largement sur le rôle des états fédérés : ils ont pour cela privilégié une négociation entre chacun des niveaux de gouvernance pour ajuster les cibles en fonction des circonstances locales et instauré un système allouant plus de flexibilité de manière incrémentale aux collectivités démontrant de bonnes capacités.
Les réformes engagées en France dans le cadre de la loi du 5 mars 2014, relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale, ont fait le pari de la coordination des acteurs et des politiques plutôt que celui de la décentralisation de la compétence emploi. Avant de juger des effets de ce choix, les nouvelles instances de gouvernance des politiques de l’emploi et de la formation professionnelle comme la nouvelle organisation du service public de l’emploi au niveau local doivent s’installer dans le paysage institutionnel.
Il reste cependant pertinent de s’interroger sur les moyens de réduire les limites et les coûts de la coordination, qui sont autant de freins à l’efficacité des politiques : la redondance, du fait de la multiplication des acteurs ; la complexité pour les acteurs et les bénéficiaires ; enfin, les défauts d’articulation persistants (notamment entre formation initiale et formation continue, ainsi qu’entre emploi et formation continue).
Trois leviers pour favoriser une meilleure coordination au niveau local
Lors de ce séminaire, les échanges ont permis d’identifier trois leviers pour favoriser une meilleure coordination et ainsi accroître l’efficacité des politiques d’emploi et de formation professionnelle :
- Les approches dites « bottom-up », avec la mobilisation des acteurs autour de projets communs dans les territoires. L’expérience en France suggère que les projets à la plus grande valeur ajoutée s’appuient souvent sur les besoins exprimés par les entreprises, notamment par les TPE/PME en matière de recrutement, de formation et de développement de l’activité. Mais il s’agit dès lors de savoir comment les pouvoirs publics peuvent appuyer les bonnes pratiques existantes, voire en faire le socle de nouvelles politiques publiques.
- La flexibilité dans la mise en œuvre des dispositifs doit être assurée au « bon niveau d’intervention », dont le périmètre ne saurait être figé en amont et doit pouvoir varier selon les circonstances locales. La coordination entre l’échelon régional et les échelons infra-régionaux est un facteur de succès essentiel de ce point de vue. Concrètement, il s’agit de s’accorder sur une stratégie partagée, tout en maintenant des marges de manœuvre pour les acteurs locaux (dans la détermination des publics, des secteurs, ou encore des zones ou des modalités d’intervention).
- Les territoires d’intervention doivent avoir les moyens et les capacités nécessaires pour assurer le déploiement efficace des dispositifs. Les démarches progressives, où les responsabilités s’exercent de façon graduelle, peuvent offrir une réponse pertinente et ont fait leur preuve. Aux États-Unis par exemple les Workforce investment boards, qui regroupent les acteurs parties prenantes des politiques d’emploi, de formation professionnelle et de développement économique autour d’une stratégie locale conjointe, se voient octroyer plus ou moins de marges de manœuvre en fonction des résultats obtenus par les programmes dont ils sont responsables.
Enfin, au-delà de la seule gouvernance publique, la réussite des politiques d’emploi et de formation professionnelle dans les territoires dépend largement de leur cohérence avec les stratégies d’entreprises, et donc par conséquent de l’implication des entreprises dans leur conception et dans leur mise en œuvre. Pour être efficaces, les politiques publiques doivent intervenir en adéquation avec les stratégies de marché et de positionnement de gamme des entreprises, parfois dans le cadre plus large de filières, et en articulation avec les stratégies qui en découlent en matière de ressources humaines. Cela suppose que les efforts de coordination emploi / formation s’étendent aux enjeux de développement économique.
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