Le montant des dépenses publiques de la France a atteint 56,4 % du PIB en 2017. Un niveau très élevé si on le compare la moyenne européenne, mais pas nécessairement « anormal » dans la mesure où il reflète une préférence nationale : celle d’un financement public prépondérant de l’éducation, de la santé ou encore des retraites. Pour autant, de nombreuses études (OCDE, FMI, Cour des comptes) montrent que d’autres pays font aussi bien, voire mieux, avec moins. « Dans certains champs des politiques publiques, la dépense semble jouer le rôle de palliatif à des dysfonctionnements qui seraient mieux traités par des réformes plus structurelles », constatent les auteurs de cette note d’analyse, Vincent Aussilloux, Christophe Gouardo et Fabrice Lenglart. S’ajoute à cette présomption d’inefficience un niveau de déficit préoccupant dans un contexte de remontée probable des taux d’intérêt et d’effritement du consentement à l’impôt. D’où l’utilité de regarder du côté de nos voisins européens déjà passés par des épisodes d’ajustement structurel de leurs dépenses publiques.
Quel objectif viser ?
« Dire que la dépense publique doit plutôt être réduite qu’augmentée ne suffit pas à définir une stratégie de réduction des dépenses », explique Christophe Gouardo. Une stratégie c’est un rythme et une cible. Côté rythme, la littérature économique enseigne qu’il est préférable de baisser les dépenses en période d’expansion plutôt qu’en période de recul de l’activité. Côté cible, en revanche, le champ des options est ouvert. Le Pacte de stabilité et de croissance européen plafonne le taux de croissance des dépenses mais pas leurs montants et s’il fixe un niveau de dette limite, il laisse aux États le choix de l’ajuster par la réduction des dépenses ou l’augmentation des recettes. En clair, il n’y a pas de norme européenne, pas plus en droit que dans les faits, en témoigne l’exemple des pays scandinaves qui combinent niveau de dépenses élevé et performances économiques.
Quelle cible fixer dans ce contexte ? Elle peut se déduire, expliquent les auteurs, à partir de deux objectifs : un objectif de soutenabilité budgétaire donné par le ratio de dette en pourcentage du PIB, et un objectif d’attractivité donné par le niveau des recettes ou des prélèvements obligatoires (impôts et cotisations sociales) observé chez nos voisins européens. Application : si l’on souhaite baisser de 2 points le niveau des recettes de la France pour le rapprocher de la moyenne européenne, et revenir au niveau de dette qui prévalait en 2012, alors il faut réduire les dépenses publiques de l’ordre de 3 points de PIB. « Cette approche suggère qu’un objectif de réduction de la dépense publique structurelle de 2 à 3 points de PIB sur cinq ans paraît se justifier », concluent les auteurs.
Leçons des expériences européennes
Une observation à la loupe des séquences d’ajustement structurel cumulé sur cinq ans chez nos voisins européens montre déjà qu’elles n’ont rien d’exceptionnel. « Italie, Belgique, Danemark et France exceptées, tous les pays européens sont parvenus au moins une fois à baisser structurellement le poids des dépenses publiques, de 2 à 3 points de PIB sur cinq ans », durant la période allant de 1995 à 2016, attestent les auteurs. La question qui se pose ensuite est donc de savoir si, mises à part les expériences « subies » par les pays d’Europe centrale et orientale et les pays du sud de l’Europe, contraints d’agir dans l’urgence sous la pression des marchés financiers après la crise de 2008, certains ajustements, « choisis », peuvent servir de modèles à la France.
Pour répondre à cette question, les auteurs ont passé en revue les pays qui ont suivi des stratégies d’ajustement budgétaire hors période de crise aiguë. La Suède et la Finlande par exemple « se distinguent par l’ampleur de la baisse structurelle de leur ratio de dépenses, chacun de l’ordre de 7 points de PIB entre 1996 et 2001 », notent les auteurs, l’Allemagne des gouvernements Schröder par la mise à contribution de la protection sociale, en particulier du régime du chômage avec les réformes Hartz, le Royaume-Uni et les Pays-Bas par une réduction sensible de l’emploi public entre 2009 et 2015 – de l’ordre de 10% au Royaume-Uni et de 8% aux Pays-Bas…
Bilan ? Pas de « recette miracle » mais deux traits communs : d’abord tous ces pays ont fait porter une part importante de leurs ajustements sur l’emploi public et les transferts sociaux, ensuite les ajustements les plus importants se sont accompagnés de réformes des procédures budgétaires visant à modifier les incitations des acteurs dans la durée.
À défaut de normes, des pistes, donc, pour éclairer ce qui pourrait être une trajectoire « à la française » d’ajustement optimal des dépenses publiques…
Céline Mareuge, journaliste web
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